老年人能力评估：为养老服务守门

2025-08-30 15:02:37 742次浏览

　　《中国新闻周刊》作者：邱启媛

　　发于2025.6.9总第1190期《中国新闻周刊》杂志

　　谢红对一次入户调研经历印象深刻：一位接受了居家适老化改造的60多岁老年人，给安装在客厅正中间的适老化马桶缝了一个10厘米厚的软垫，盖在马桶盖上。

　　“老年人说，我现在还能自己走到卫生间上厕所，我不愿意在客厅上，有味道，还得收拾。我先当凳子用，等将来不能上卫生间了一定用它。”

　　适老化马桶通常给不能下地或者不能自主到卫生间如厕的老年人使用，并不适合这位老年人的能力状态。“对这位老年人而言，当前这次改造其实是无效的。”

　　谢红是北京大学医学部医养结合养老产业研究中心研究员，也是国内最早研究居家适老化改造的学者之一。她告诉《中国新闻周刊》，现实中这种案例不在少数，其反映的是改造各方对老年人能力理解的缺失，“就像做完检查，知道患者得了什么病，医生才能对症下药。适老化改造也要先对老年人的能力进行评估，才能改造到点上”。

　　根据世界卫生组织的概念，健康老龄化是要发展和维护老年健康生活所需的能力。中国老年医学学会副会长陈峥对《中国新闻周刊》指出：“为了达到健康老龄化的目的，就要进行老年人综合能力评估，从而有针对性地干预，维持其能力最大化，让老年人有品质地生活和长寿。”

　　当前，在超长期特别国债的支持下，居家适老化改造正在全国多地进行。2024年，民政部发布的《老年人居家环境适老化改造通用要求》明确指出，服务提供方在开展适老化改造前，应对老年人能力状况进行评估。

　　谢红认为，在居家适老化改造中，各方应对老年人能力评估达成一致认识。“这样既有利于政府把资金用在刀刃上，也有利于市场精准投资，不要造成政府挺热情，市场也挺努力，老年人端却无感的局面。”

　　适老先知老

　　在莫安桂眼中，一个老年人刷牙，分为走到卫生间，站在水池前，握住牙刷，挤牙膏，把牙刷放进嘴里，喝水漱口，走出卫生间等几个环节。

　　如果老年人步履蹒跚，那么需要在他的行动路线上加设扶手；如果老年人腿部力量弱，难以在水池前站立，就需要换一个带扶手的水池，给老年人一个支撑点；如果老年人因风湿而指关节变形，握不住牙刷，那就给牙刷柄戴一个“外壳”，放大它的直径，让老年人能够抓握；如果是一个坐轮椅的老年人，那么水池前要留出进轮椅的空间，镜子也应该向下倾斜，保证能够照到老年人的上半身；如果老年人视觉能力退化，或者因认知障碍而失去空间定向能力，则需要增强地面和墙面的色差，防止磕碰和跌倒。

　　莫安桂是四川银棠养老服务有限公司(以下简称“银棠养老”)的创始人，从2020年起就开始参与省内多地民政部门适老化改造项目的招标，已经为4000多户老年人进行了改造。

　　“做适老化改造，要把老年人的动作和相应的能力拆开，看看他在哪个环节出了问题，然后再进行针对性的改造。而不是书上说老年人需要扶手，我们就给他加个扶手。”莫安桂对《中国新闻周刊》说。

　　2022年发表于《护理学报》的论文《相关领域专家对居家环境适老化改造看法与建议的质性研究》中，20名临床医学、管理学、建筑学等专家一致认为，没有经过老年人身体状态评估的改造，不能称为适老化改造。

　　如何评估老年人的能力状态？我国已出台了国家标准。2022年，在民政部提出并牵头起草、国家市场监督管理总局与国家标准化管理委员会发布的《老年人能力评估规范》中，一级指标有四项，分别是自理能力、基础运动能力、精神状态及感知觉与社会参与。

　　谢红是该国标的主要起草人之一。她指出，养老服务要与既有的社会资源相匹配，而评估老年人的能力，正是在精准划分不同需求的老年人。“我们结合国际通用能力分类标准，确定了描述老年人能力最常用的指标。通过这些指标可以划分出，一个老年人是完全失能以卧床为主，还是能下地行走，有没有认知障碍，能否自行外出等。通常轻度或中度失能的老年人，通过适老化环境改造和相应的辅具配置，可以弥补不足能力，将他们留在家里和社区养老，如果能力再进一步下降，达到完全失能，需要24小时的连续照护，专业的养老机构会更合适一些。因此，能力评估可以帮助社区居家老年人找到更经济和有效的养老解决方案。”谢红说。

　　以一级指标“自理能力”为例，其中又分为修饰(洗脸、刷牙、梳头、刮脸、剪指甲)，洗澡(清洗和擦干身体)，穿/脱上衣(穿/脱上身衣服、系扣、拉拉链等)，穿/脱裤子和鞋袜等多个二级指标。

　　“国标为什么要分‘穿上衣’和‘穿下衣’？之前大家都笼统地把‘穿衣’当成一个条目，是因为原有评估工具开发的时间较早，有60多年的历史，当时如果一个老年人无法穿衣，照护手段只有一个，就是照护者帮他穿。但现在不一样了，我们不仅希望能帮助老年人，更重要的是基于老年人自尊自主的考虑，我们更希望通过辅具帮助老年人扩展能力。比如我有手功能障碍或者不能弯腰，我可以借助穿衣杆或折叠穿袜器把上衣和袜子穿好。所以我们在国标中需要增加相应的‘考题’，把能力区分得更加精细和精准，这样我们才有更多照护方案可以选择。”谢红说。

　　“刚需中的刚需”

　　事实上，在国家标准出台前，早在2013年，我国就出台了老年人能力评估的行业标准。

　　“2013年是我国社会化养老服务元年，当时国务院发布了《关于加快发展养老服务业的若干意见》，对全国养老服务业的发展推动很大，大量民营机构都在向这个领域转型。民政部作为养老的行业主管部门，出台了一系列标准，《老年人能力评估》行业标准就是其中之一。”民政部社会福利中心党委书记、主任甄炳亮告诉《中国新闻周刊》。

　　谢红说，在2013年出台行业标准时，大家参考了美国、日本、英国等国家的老年人能力评估指标系统，从中挑选了国际普遍关注的老年人能力指标，形成了包括日常生活活动、精神状态、感知觉与沟通、社会参与等4个一级指标和22个二级指标。

　　不过，当时各地对老年人能力评估还都很陌生。现任思德库养老信息化研究院院长的田兰宁当时也参与了行业标准的制定，她告诉《中国新闻周刊》：“有次培训的时候，一个养老机构的负责人跟我说，你别给我们讲什么评估，你直接告诉我们该给老年人翻几次身、做几次巡查就行了。”

　　在甄炳亮的记忆中，后来，部分地区逐渐依托行业标准制定地方标准，在政策文件中明确将评估结果作为养老机构申请护理补贴、老年人享受相关待遇的重要依据，行业标准被广泛应用。

　　不过，当时政策和服务着力保障的，是特殊困难老年人的养老服务需求，评估目的更聚焦于解决失能老年人的照护问题。“对于一个家庭来说，失能老年人的照护压力是最大的，这部分人的养老服务是‘刚需中的刚需’，需要政府、社会和家庭等多方共同努力推进解决。”北京市老龄协会有关处室负责人告诉《中国新闻周刊》。

　　以北京来说，2019年，北京市民政局联合多部门建立了老年人能力评估制度，并参照《老年人能力评估》行业标准，结合北京市实际，出台了老年人能力评估地方标准。评估结果为重度失能及以上等级的北京市户籍老年人，可根据《北京市老年人养老服务补贴津贴管理实施办法》，每人每月领取600元失能老年人护理补贴。

　　2023年4月，北京市石景山区的刘樱为患阿尔茨海默病的妈妈申请了这一补贴，老年人能力评估就是第一道程序。

　　“两名评估人员上门后让我们出示了医院的诊断证明，对我妈妈进行了一些提问，能明显发现她回答得驴唇不对马嘴，我们家属也回答了一些她平时能不能自己吃饭、是怎么上厕所之类的问题。”两个月后，刘樱的妈妈获得了重度失能的认定，补贴也发了下来。

　　此外，石景山区民政局下属的一个养护中心院长也主动联系刘樱，问她是否需要为妈妈登记预约床位。她没想到，当时的预约为两年后的自己解决了“燃眉之急”。

　　去年下半年，刘樱的妈妈进入了阿尔茨海默病的终末期，需完全卧床，每隔两小时翻身、进食、拍背吐痰，年底又因肺部感染住院。今年4月出院后，居家照护已经不再现实，刘樱就将妈妈送到了养护中心。“如果没有提前预约这个床位，我都不敢想象接下来要怎么处理。”

　　服务全体老年人

　　《老年人能力评估》行业标准发布数年后，情况又有了新变化。

　　这些年来，随着老年人口数量快速增长，新的问题和需求不断涌现。

　　去年民政部在相关工作报告中提到，要推动我国养老服务从服务特殊困难老年人为主向服务全体老年人转变。当90%以上的老年人选择居家养老，原先更针对失能老年人和在机构养老老年人的行业标准已不能适应新需求。

　　此外，除了民政部发布的行业标准，医保、卫健等部门也制定了涉及老年人能力分级、分类的标准和政策文件，如《长期护理失能等级评估标准(试行)》《关于开展老年护理需求评估和规范服务工作的通知》等。这些标准虽然或多或少都参照了民政部的行业标准，但在评估对象、主体、指标和等级划分等方面存在一定差异。

　　面对新变化，2022年，《老年人能力评估规范》国家标准出台，旨在为老年人能力评估提供统一、规范、可操作的工具。谢红和甄炳亮都表示，国标考虑到了老年人身体的变化情况和社区居家养老服务的实际需要，调整了评估指标和分值，也涵盖了各部门关注的重要内容。

　　“现在我们针对的是3.1亿名老年人，既包括养老机构里的，也包括能在社区跳广场舞的，还包括能力衰弱，需要进行失能预防的。国标中增加的一些标准条目对老年人能力的刻画会更精准。”谢红说。

　　南京市建邺区社会福利院院长易婕对“使用交通工具外出”这一国家标准中的新增指标印象深刻。

　　这个指标不只聚焦于养老机构的老年人，还将目光投向了社区或居家养老的老年人。“同样是可以外出的老年人，你是自己搭乘交通工具，还是子女帮你叫车，还是只能在家人的协助下出行？在这个过程当中我们的评估内涵增加了，对老年人的能力有了更精准的全方位判断。”易婕说。

　　2023年，为65周岁及以上老年人提供能力综合评估被纳入《国家基本养老服务清单》。越来越多的城市正在探索老年人能力评估更广阔的应用场景。

　　2022年国标出台后，深圳市南山区率先在全市用国标对老年人进行评估，评估结果成为制定政策的核心依据。“基于评估数据，我们会为这一个片区的老年人，精准提供助餐、巡诊等上门服务，以及一些助老科技产品。比如评估结果显示跌倒风险较高的特殊困难老年人，我们会给他们免费安装防跌倒的毫米波雷达，如果老年人跌倒，它就会报警，家属或社区工作人员会第一时间收到、响应。”深圳市南山区民政局局长林伟军告诉《中国新闻周刊》。

　　去年，成都市民政局和市财政局发布《关于开展户籍老年人综合能力评估工作的通知》，提出为全市户籍60岁以上老年人提供免费能力评估。成都市养老服务业协会秘书长李长根告诉《中国新闻周刊》，他们希望通过对全市老年人能力的评估，来倒推老年人的服务需求和政策制定。

　　成都市新都区大丰街道方营社区的评估工作在3月初结束。社区工作人员葛明兴告诉《中国新闻周刊》，由于参加评估需要提供身份证和户口本，有的老年人比较谨慎，所以集中评估的三天，葛明兴需要不断给老年人做解释工作。“第一天人还比较少，很多人都持观望的态度，到第二天下午的时候，人多得我们都做不过来了。”

　　“我们要求评估人员为老年人做完评估后，出具一份照护建议。后续我们将根据评估结果，将不同的需求分类，并以此作为政府采购项目的重点。”李长根说。

　　评估师的从业难题

　　标准有了，应用场景也有了，但对这个新兴行业来说，难题还没有解决。

　　2020年，人力资源社会保障部将老年人能力评估师确立为新职业，并发布了《老年人能力评估师》国家职业技能标准，将评估师分为三个等级，一级/高级技师为最高级别，要求从业者掌握老年医学、康复学等基础知识，且具备观察、分析、计算以及信息与数据处理等能力。

　　2021年《中国商报》报道，当时老年人能力评估师从业者不到10万人，而未来5年养老市场对该职业的需求或将超过300万人。

　　此后，各地出台政策文件，要求建立老年人能力评估人员库。2022年，北京提出，各区老年人能力评估人员库一般不少于50人。2024年，江西省印发《江西省老年人能力评估实施办法(试行)》，要求各地建立老年人能力评估人员库，设区市一般不少于30人，县(市、区)一般不少于20人。

　　首都医科大学护理学院实验师刘金霞等人对我国9省市老年人能力评估师的从业现状进行了调查，刘金霞告诉《中国新闻周刊》，从各地情况来看，目前各地评估力量分布不均衡，一些省市评估人员数量不足，难以满足实际需求。

　　2023年，《老年人能力评估师》国家职业技能标准进行了一次更新。“我们提的主要建议，是评估师报考条件的放开，因为对于养老服务的从业者来说，经验很重要。如果学历等预置条件太高，解决不了人才短缺的局面。”田兰宁说。

　　这一建议被人力资源社会保障部采纳。比如三级/高级工的报考条件之一，从“取得相关职业四级/中级工职业资格证书，并具有高级技工学校、技师学院毕业证书”变为“取得相关职业四级/中级工职业资格证书后，累计从事本职业或相关职业工作满4年”。

　　但放开报考条件却不能够解决所有问题。

　　李雪艳是银棠养老的联合创始人、三级老年人能力评估师，去年参与了成都市的评估工作。她告诉《中国新闻周刊》，很多评估师的经验，还不足以应对当前越来越大体量的评估工作。

　　“虽然评估的时候，评估人员手里都会有量表，包含各级指标的说明和评分规则，但老年人自尊心强，集中评估时很多老年人一起排队，如果评估人员按量表问，你能控制大小便吗，老年人会觉得很丢脸，不仅不回答问题，可能还会反骂你一句。”李雪艳说，有经验的评估人员通常会换一种方式问，比如：我想了解一下你平时是怎么上厕所的，可以讲一下你上厕所的过程吗？通过聊天循序渐进地提问。怎么能让老年人如实回答量表的问题，这很考验评估人员的沟通能力。

　　罗女士69岁的妈妈参加了成都市的评估。当时，评估人员问她“自行车和火车都属于什么”。“正确答案是交通工具，但我没反应过来，我说自行车是用脚蹬的，火车是人开的。”这么简单的问题没回答上来，罗女士的妈妈一直耿耿于怀。

　　“新手评估师有时只会用评估量表上的专业词汇，很死板，没有意识到什么样的语言可以让老年人接受，这也导致有时候老年人理解不了评估师表达的意思，那他给的答案一定是有偏差的。”李雪艳说。

　　有的问题甚至不是能问出来的，还需要评估师具有观察辨别能力。李雪艳说，老年人大多分为“示弱型”和“逞强型”：有的老年人觉得评估结果越差，越能获得福利，所以会尽量让自己看起来“比较无能”，“啥子都是别人帮我弄，我啥子都不得行”；但如果是为养老机构的老年人评估，由于评估结果越严重，养老机构对老年人的收费标准越高，所以老年人又会表现得“我啥子都可以”。

　　“真正长期卧床的老年人，家里一般会有护理垫或轮椅。而可以自己出门的老年人，家里的鞋子是摆好的。如果这些细节对不上，可能就有问题。”成都另一家养老服务组织的负责人郑霖说。

　　郑霖从事养老服务行业已经十多年了，她也发现，这个行业的从业者有些良莠不齐。“有些人可能把证书考下来有几年了，但接触的老年人并不多。所以在面试评估人员的时候，除了有评估师证，我还会看他有没有医学背景，是不是老年服务与管理专业出来的，有没有在养老机构里面干过几年，接触过多少老年人。”

　　刘金霞等人的研究也显示，68.37%的老年人能力评估从业者是兼职，大多数评估师的工作年限较短，经验有限，部分从事6年以上者多由家庭医生团队、社会工作者或养老护理员等转岗而来，这反映出我国老年人能力评估师职业路径尚未稳定，职业发展仍在早期阶段。

　　如何用好评估结果？

　　多位受访者对《中国新闻周刊》指出，无论是针对失能补助津贴发放的评估，还是为适老化改造进行能力评估，抑或为政策制定提供依据的普遍评估，都会涉及后期财政资金、资源的分配，因此评估结果的准确性十分重要。

　　影响评估结果准确性的，首先是标准。刘金霞等人在调研中发现，部分机构由于自身资源限制和对标准化工具的理解不同，会自行开发或选择非标准化工具，再加上培训不到位、监管力度不足，可能会影响评估数据的可比性、可靠性和一致性。

　　更重要的是，谢红指出，目前民政、医保、卫健等部门仍在使用不同的标准。也因此，各部门间评估结果互认存在堵点。“我们认医保长护险的评估结果，但是医保不认民政的评估结果，所以如果老年人申请医保长护险的话，还要再去做医保的评估。”李长根说。

　　2023年，中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《关于推进基本养老服务体系建设的意见》指出，要开展老年人能力综合评估，制定完善全国统一的评估标准，推动评估结果全国范围互认、各部门按需使用。但多方对《中国新闻周刊》表示，这一目标尚未实现。

　　甄炳亮表示，国家层面已经注意到了这一问题。“民政部、全国老龄办已经把这个问题纳入今年的工作计划中，接下来的问题是部门之间如何达成共识。”

　　此外，老年人能力评估师的考核认定方式也存在问题。

　　谢红告诉《中国新闻周刊》，“认人”和“用人”的错位是评估队伍建设的一个凸显问题。“《老年人能力评估师》国家职业技能标准是人力资源社会保障部发布的，落实到各地又是社会化的鉴定机构在考核、发证，这些机构可能并没有接触过养老行业，没有深入研究过国标。民政部门是国标的制定主体和老年人能力评估师的使用主体，也在组织评估人员培训，但是不能颁发职业技能证书，所以仍涉及不同部门间如何配合的问题。”

　　北京对评估人员的规范经历了一个探索过程。“此前，评估主体主要是第三方评估机构人员。后来在抽查和复评中各方反映，第三方评估机构人员规范性和专业性不够，评估标准把握不严。”北京市老龄协会有关处室负责人说。

　　为进一步规范评估工作，2022年，北京市民政局会同市卫生健康委、市医保局等部门对原有评估制度进行了修订，将评估人员限定为执业医师和专业护士，并建立评估人员库。

　　林伟军表示，希望有越来越多的老年人参加能力评估，结合财政经费和老年人意愿，逐年实现辖区内老年人能力评估的动态全覆盖。“之后，我们想让老年人能力评估跟越来越多的服务挂上钩，挂得越紧，老年人申请评估的主动性和我们政策的应用，就越有支撑。”

　　(文中郑霖为化名)

　　《中国新闻周刊》2025年第20期

　　声明：刊用《中国新闻周刊》稿件务经书面授权 【编辑:梁异】

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